王某、廖某甲诉深圳市社会保险基金管理局拒绝支付工伤保险待遇案
【裁判要点】
- 《工伤保险条例》第三十九条和《广东省工伤保险条例》第三十五条均规定，职工因工死亡，其近亲属按照规定标准从工伤保险基金领取丧葬补助金和一次性工亡补助金。当近亲属清晰明确时，法律并未对近亲属领取待遇附加其他条件，因此，社保部门要求由全部权利人共同指定一个支付账户或者通过民事诉讼判决分割比例确定各自具体份额并无明确的法律依据。
- 丧葬补助金和一次性工亡补助金是工亡职工近亲属依法共有的法定权利，不是家庭共有财产，在近亲属对具体分配没有协议约定的情况下，社保部门参考民事法律规定的等分原则进行分配，属于其履行法定职责的行为。当事人如对其他近亲属的领取数额有异议的，应循民事争议途径另行解决。
【案情简介】
两原告诉称，廖某生前为深圳珉丰集装箱服务有限公司员工，2015年6月8日，廖某因工受伤，后抢救无效死亡。被告深圳市人力资源和社会保障局出具工伤认定书，认定廖某属工伤。原告王某系廖某配偶，原告廖某甲为廖某儿子，第三人廖某乙、第三人邓某系廖某父母亲。除此四人之外，廖某生前并无其他直系亲属。经诉讼，被告于2019年2月25日出具了保险待遇核准决定书。两原告于2019年3月15日向被告申请支付工伤保险待遇，但被告以“须由全部权利人共同指定一个支付帐户或者通过民事判决分割比例确定各自具体份额后” 这一无法律依据的理由拒不依法支付一次性工亡补助金和丧葬补助金。为维护合法权益，两原告特诉至法院，请求法院判决:
- 被告向两原告支付一次性工亡补助金288440元；
- 被告向两原告支付丧葬补助金18162元；
- 被告承担本案全部诉讼费用。
【裁判结果】
盐田法院于2020年3月6日作出(2019)粤0308行初1493号行政判决：被告深圳市社会保险基金管理局应于本判决生效后十日内向原告王某和原告廖某甲支付一次性工亡补助金288440元及丧葬补助金18162元。
宣判后，双方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。
【裁判理由】
《工伤保险条例》第三十九条和《广东省工伤保险条例》第三十五条均规定，职工因工死亡，其近亲属按照规定标准从工伤保险基金领取丧葬补助金和一次性工亡补助金，但未对近亲属领取前述待遇附加其他条件，说明，被告所述“须由全部权利人共同指定一个支付账户或者通过民事诉讼判决分割比例确定各自具体份额”并无明确的法律依据。
丧葬补助金和一次性工亡补助金系职工因工死亡后国家对其近亲属给予的法定补偿，属于工亡职工近亲属依法共有的法定权利。但《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》没有对丧葬补助金和一次性工亡补助金的共有性质作出明确规定。从目前法律规定来看，关于共有关系不明的认定方式，仅物权法进行了规定，虽然本案所涉丧葬补助金和一次性工亡补助金不属于物权法调整范围，但该法关于共有关系的认定具有参考意义，且司法实践也是根据物权法的规定调整了对共有关系不明的认定和处理。参考物权法和相关司法实践，丧葬补助金和一次性工亡补助金作为一种“其他按照法律规定享有的民事权利”，不属于家庭共有财产，在近亲属对具体分配没有协议约定的情况下，应当根据等分的原则进行分配。
另外，社保经办机构向工亡职工近亲属支付工伤保险待遇属于行政法律关系范畴，近亲属之间的权利义务关系则属民事法律范畴，两者分属不同的法律领域，法律并没有规定领取工伤保险待遇需以民事法律途径作为前置处理程序。因此，当近亲属清晰明确时，其民事争议不是社保经办机构不履行法定职责的法定事由。
【专家点评】
本案系廖某因工伤死亡后，被告(深圳市社会保险基金管理局)因全部权利人没有共同指定一个支付账户或者通过民事诉讼判决分割比例确定各自具体份额(见被告向原告王某作出的《关于〈申请书〉的答复》)，未向原告和第三人(近亲属)实际给付一次性工亡补助金和丧葬补助金而引起的行政争议，对其审理具有涉及行政确认、行政给付、行政许可和补充性行政事实行为的复合性特点，其判决之亮点恰恰在于知微见著，对补充性行政事实行为作出“被告所述‘须由全部权利人共同指定一个支付账户或者通过民事诉讼判决分割比例确定各自具体份额’并无明确的法律依据”(以下简称“无明确的法律依据”)的判断。
第一，判决认可被告对原告和第三人作出的“近亲属”的认定，承认和肯定原告和第三人相应的法律地位和权利(“其他按照法律规定享有的民事权利”)；
第二，判决认可被告依据《工伤保险条例》第39条和《广东省工伤保险条例》第35条之有关“近亲属”之规定，对原告和第三人作出的、关于一次性工亡补助金和丧葬补助金的行政给付决定的合法性；
第三，判决对于被告不予实际给付的补充性行政事实行为及其向原告说明的理由作出否定性的准确评价，其理由如下，一方面，补充性行政事实行为是执行性和辅助性的行为，是行政机关为实现一个已经作出的具体行政行为的内容而实施的行为，虽然不具有独立的法律地位，但本质上仍是一种体现和落实具体行政行为法律上的约束力的行为或者手段；另一方面，补充性行政事实行为的目的在于实现和落实已经成立的行政行为的作用和后果，保障相对人的基本权利(社会保障权)，行政机关无权在此过程中设立审批条件，从而将补充性行政事实行为转化为行政许可行为，是为违法。故而，补充性行政事实行为虽然没有法律上的约束力，但它仍然是一种基于行政机关职权的行为，与具体行政行为一样，可能产生侵犯相对人权益事实的情形，如本案所述，原告和第三人无法及时取得一次性工亡补助金和丧葬补助金，根据行政法治原理和《行政诉讼法》第12条第10项和第12项，行政机关对行政事实行为损害结果应当承当法律责任，行政给付决定的相对人就违法之补充性的行政事实行为亦有权通过行政诉讼取得救济。
因此，本案判决通过对“无明确的法律依据”的牢牢把握，就被告之补充性行政行为的违法性作出评价，在细节中体现法治精神，为行政权划定边界、明晰裁量。一者，明确只要被告在行政给付决定中载明原告和第三人因系“近亲属”而为相对人、行政机关具有支付一次性工亡补助金和丧葬补助金的义务即可；二者，明确被告无须介入私域自治领域，对原告和第三人在“近亲属”范畴内，就一次性工亡补助金和丧葬补助金系按份共有抑或共同共有加以定性，若彼等争议，应另行通过民事诉讼解决；三者，明确被告具有向“近亲属”提供的任一银行账号进行转账、以履行一次性工亡补助金和丧葬补助金的支付义务的选择性裁量权，无需设定行政许可条件并行裁量怠惰之能事，造成“设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”(见《立法法》)的违法现象。总之，本案判决恪守规范、思路清晰、逻辑完整、聚焦问题、保障权利，能够纠正行政机关的惯常思维及其中存在、尚不自知的违法现象并具有依法行政的警示作用。
尤乐 | 深圳大学法学院副教授
